在组织部门的人眼里，法律人不过是个出谋划策的角色，用不着他们来掌控全局。

(27)革命胜利最锐利的武器，第一位的是武装，第二位的是司法，参见董必武：《要重视司法工作》，《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第99页。司法裁决缺乏终局性的效力，审判监督程序允许对已生效的判决反复提起再审，这意味着司法制度自己打了自己的耳光，自然再也无力支撑起权威来。

从司法独立的内涵看，除了法官个人独立以外，还包含着司法权只能由司法部门独立行使，而不能由其他部门行使的意蕴。司法过程是一个裁判过程，也是一个技术过程，合法性的考量与合乎德性的考量始终伴随着裁判的进程。在社会生活中，法律未能被普遍信仰，法律得不到有效的实施，司法权威尚未树立，在众多解决纠纷的渠道中，司法并非人们的首选或者最终选择。但是，由于历史发展的阶段性，分析共和国历史上人大与司法机关的关系，大体可以分为两个阶段：第一个阶段从共同纲领到1954年宪法颁布。⑩ 从以上国内外学者对司法权威的论述可以看出，司法权威概念的界定中，有三个方面的要素是共同的：其一，司法权威的制度性安排，即通过宪法赋予司法权威。

问题的更严重之处还在于司法的实际不独立，司法自身不但没有摆脱世俗的社会关系，而且成为世俗社会关系的枢纽之一。(27)为了说明司法工作的重要性，他还说：在我们政府组织法中间，在中央人民政府委员会直接领导下的四个机关(军事委员会、政务院、最高人民法院、最高人民检察院)，其中关于司法的机构就占两个。一些公权力行使者往往对手段合法的要求不以为然，认为只要目的合法、目的正当，至于采取什么手段达到目的可以不予计较。

[2]《意见》发布之后，全国各地方人民政府相继通过会议和文件向所辖行政机关工作人员、领导干部重申这一要求。有了这个前提，我们对法治思维和法律手段的涵义就比较好理解了。法治和人治是两种完全不同性质的治国理政方式，不可能二者相互结合，相互补充和共存共荣。四问，在对待涉及行政相对人和人民群众切身利益以及行政执法争议较大的行政管理事项时，是否考虑到公开听取有关各方的不同意见和进行合法论证。

这样，相对人申请采矿许可证就可能变得遥遥无期，《行政诉讼法》的立法目的无从实现。其次，法治思维是指执政者运用法律规范、法律原则、法律精神对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、思考的过程。

例如，政府制定规章和规范性文件无疑是法律手段，制定规章有法定程序规范，制定机关必须遵守《立法法》和《规章制定程序条例》所规定的程序。法治思维和法律手段是建立在对法治内涵和要素有明确认识和理解的基础之上，一个对法治内涵和要素不甚了了的执政者，不可能有什么法治思维，不可能主动、自觉和善于运用法律手段。法律恰正是全没有感情的，常人既不能完全消除兽欲，虽最好的人们（贤良）也未免有热忱，这就往往在执政的时候引起偏向。依法应经下级机关审查后报上级机关决定的，下级机关应自受理之日起20日内审查完毕。

江西宜黄强拆事件，导致被拆迁人自焚，一死两伤，宜黄的一位官员竟然还撰文提出，从某种程度上说，没有强拆就没有我国的城市化，没有城市化就没有一个‘崭新的中国，是不是因此可以说没有强拆就没有‘新中国？这种说法和认识显然没有法治思维的影子，而是人治思维的体现。第二，更加注重行政执法和推进政府管理方式创新。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。薄熙来事件的教训很多，其中之一既是公权力执掌者脱离法治思维治事理政，运用非法律手段解决发展、改革的问题。

六问，在发现违法或者不当行政行为时，是否考虑到如何为行政相对人提供依法监督行政执法的畅通救济渠道，防止行政执法争议演变为社会不稳定因素。所谓制度建设，既包括进一步完善推进行政管理民主化、科学化、规范化的各项立法，特别是行政程序立法，也包括健全保障法律执行、运作、实施的各种具体制度，如保障行政公开、公正、公平的各种制度。

[7]参见亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第163、169页。（三）其他土地超过70公顷的。

如果搜索不到具体的法律规范，则继而搜索相应的法律原则。法治不仅不排斥选贤任能，而且追求和保障选贤任能，通过选贤任能实现法治的目标。又如，《行政许可法》规定，行政机关实施行政许可，除可以当场作出行政许可决定的外，应当自受理申请之日起20日内作出许可决定，20日内不能作出决定的，经机关负责人批准，可以延长10日。这种现象不能不引起我们高度重视。治国理政   促使笔者思考和研究法治思维与法律手段这个问题并撰写这篇《再论》的，[1]主要有两个因素： 其一，国务院2010年发布《关于加强法治政府建设的意见》，要求行政机关工作人员特别是领导干部要切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。显然，前两种手段对行政相对人权益损害较小，后两种手段对行政相对人权益损害很大，相当于判该企业死刑。

监督和问责是依法行政的重要保障，为此，必须进一步强化政务公开，保障人民群众批评政府、监督政府权利的落实。但是许多地方实施这一文件时，却将之作为其大搞开发建设和加强土地财政的手段，借此大量拆迁农民的房屋，逼农民上楼，以农民的宅基地去换取建设用地的审批，从而引发大量的社会矛盾。

法治思维虽然是一种思想认识活动和过程，但它必然要外化为法治行为，即通过法律手段治国理政。又如，《土地管理法》规定，建设用地征地审批权只有国务院和省级人民政府享有。

[8]正因为人不是天使，所以需要政府。这项分工程主要包括哪些内容呢？主要有下述三项： （一）加强法治教育、培训，不断增强国家公职人员，特别是领导干部的社会主义法治理念。

有人认为法治在重视法和制度作用的同时也重视人的作用是法治和人治的结合，并认为人治和法治这两种模式各有优缺点，二者可以互相弥补，共同促进。所谓协调适用规则，是指相应事项的处理有多种手段（包括多种法律手段）可以适用时，在必要时可以综合适用，并协调这些手段之间的相互关系，以求取得最佳的处理效果。首先，法治决定法治思维和法律手段。但现实中的人，即使是贤人、能人，均不是天使，而是都有三亲六故、七情六欲，有私益，有感情的私人。

用内容合法的要求衡量我们的许多公权力行为，其中大多存在这样那样的问题，以全国各地近年提出和发布的各种标语口号来说，违反法律规范、原则、精神的就为数不少。开发区管委会说，公园建成后，由于来公园的人不多导致了公园以及目前公园设施的闲置，但这个公园是为了满足今后城市发展的需要。

2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》要求各地、各部门要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部，这是从组织路线上对法治建设的保障。法律并非会把执政者治国理政可做和应做的一切都予以全面、具体和僵化的规定，让执政者只是依法（样）画葫芦。

那么，怎么改善法治环境呢？笔者认为，认真贯彻实施胡锦涛同志去年3 月28日在中共中央政治局组织的第二十七次集体学习时提出的四个更加注重是最重要的和根本性的措施。对此，村民不服，走上了上访之路。

[29]这四个更加注重分别是：第一，更加注重制度建设。[16]人们往往将法律手段与经济手段、行政手段并用，作为管理和调整经济活动的基本方式。[10]孔子即认为，道之以政，齐之以刑，民免而无耻。[19]这一概括虽然不尽全面，但主要要求都涉及到了，并且很具体，可操作性强。

  姜明安，北京大学法学院教授、博士生导师、北京大学宪法与行政法研究中心主任、教育部人文社科宪法学与行政法学重点研究基地主任、中国法学会行政法学研究会副会长、北京市人大代表和北京市人大教科文卫委员会委员。湖南省人大常委会《关于推进法治湖南建设的决议》亦对所有国家工作人员提出了这样的要求。

所谓优先适用规则，是指相应事项的处理既有法律手段可以适用，又有其他手段可以适用，应优先适用法律手段。正是因为道德规范的重要性和由此决定的道德教化的重要性，有人提出了德治的概念，甚至认为德治比法治更重要，[10]或者至少应法治与德治并行。

法律手段是国家通过制定和运用经济法律法规来调节经济活动的手段。行政手段包括行政命令、行政指标、行政规章制度和条例。